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Os limites do Ministério Público

O embate entre PGR e a força-tarefa da Lava-Jato em Curitiba, em 2020, colocou em pauta as atribuições do MP previstas na Constituição.


>>> Sobre a atividade-fim do Ministério Público
Por Ariane Patrícia Gonçalves (Bonijuris #668 Fev/Mar 2021)

Marcus Gomes JORNALISTA

O embate entre PGR e a força-tarefa da Lava-Jato em Curitiba, em 2020, colocou em pauta as atribuições do MP previstas na Constituição. Em nenhum momento a carta fala em autonomia individual ou em desobediência hierárquica

Em 2020, o procurador-geral da república, Augusto Aras, travou um debate indigesto com a força-tarefa da Lava-Jato sediada em Curitiba. Chefe do Ministério Público Federal, Aras criticou a dificuldade em obter informações por parte de procuradores, questionou a centralização das operações na capital paranaense e se disse perplexo com o volume de dados em poder da força-tarefa (algo em torno de 1 petabyte, segundo ele). “Se fossem compartilhados, teríamos Lava-Jato em todo o Brasil”, afirmou.

            A reação dos procuradores foi imediata. Então sob a liderança de Deltan Dallagnol, que se notabilizou nos últimos anos por um constrangedor power-point em que apontava o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva como o chefe de uma quadrilha, sem apresentar provas, e por posar para foto com sua equipe emulando a figura de Eliot Ness no filme Os Intocáveis – dirigido por Brian de Palma, em 1987 –, a força-tarefa acusou Aras de “ferir a autonomia do Ministério Público” ao exigir o compartilhamento de informações.

            Maior e mais bem sucedida operação de combate à corrupção da história brasileira, a Lava-Jato é um tema delicado em qualquer círculo. Atacá-la significa questionar a eficiência das investigações, os resultados maiúsculos ao longo de sete anos (ela foi criada em 2014), a recuperação de somas vultosas ao erário e o dispositivo da colaboração premiada, que, apesar de imperfeito, comprovou ser peça fundamental no processo e na condenação de réus de alto coturno, se a expressão é cabível.

            O confronto de Augusto Aras com a Lava-Jato, entretanto, não se deu em bases políticas, como interpretado pela imprensa a princípio, mas institucionais. “A independência funcional não pode contrariar a unidade e a indivisibilidade do Ministério Público Federal”, afirmou Aras. “Se nós temos uma instituição desapegada do restante, nós temos um rompimento com a ordem”, completou.

            Aras está certo. São três os princípios que norteiam o Ministério Público, segundo estabelecido na Constituição de 1988: unidade, indivisibilidade e independência funcional. O princípio da unidade conceitua que todos os membros do mp estão submetidos a um mesmo órgão. Todos são comandados por uma mesma pessoa. É o procurador-geral da república, portanto, quem comanda o Ministério Público Federal. No caso das unidades da federação, o papel de chefe do mp estadual cabe ao procurador-geral de justiça.

            O princípio da indivisibilidade estabelece que os membros do Ministério Público, em qualquer esfera, podem ser substituídos uns pelos outros. Eles não ficam vinculados a um processo. Basta o procurador-geral da república (ou da justiça, no caso dos estados) tomar a decisão por trocá-los. Não é uma situação típica, mas está prevista, ocorre e está lastreada no que dispõe o texto constitucional. Nesse ponto, aliás, distancia-se do conceito do juiz natural, que dá apenas a um magistrado o direito e o dever de julgar um caso específico em determinada instância. A relação processual do membro do mp não está relacionada com o indivíduo, mas com a instituição.

            A independência funcional, por outro lado, é uma prerrogativa do mp em relação a outros órgãos e dos procuradores do Ministério Público em relação ao procurador-geral da república. É ele quem designa os membros da força-tarefa, porém as medidas tomadas a partir de então ficam restritas aos procuradores, sem a interferência direta do chefe, mas há limites hierárquicos em jogo (administrativos e de gestão) que não devem ser desprezados.

Além disso, o  art. 127 da Constituição determina, no parágrafo 2º, que são asseguradas ao Ministério Público as autonomias funcional e administrativa, mas essa prerrogativa não se refere ao servidor e sim à instituição. Essa ideia é reforçada, para que não paire qualquer dúvida,  no art. 4º da Lei Complementar 75/93, que trata do mp, segundo o qual “são princípios institucionais do Ministério Público da União a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional”. Fica claro, portanto, que esse construto conceitual está relacionado ao mp enquanto corpo representativo da sociedade.

            Quanto à autonomia funcional, eis uma ilustração em palavras áridas: ao contrário da interpretação de alguns dos membros da força-tarefa da Lava-Jato em Curitiba, a autonomia funcional não serve para o procurador fazer o que bem quiser, mas para que o mp – cuja função é defender a lei – possa agir sem precisar pedir permissão ao presidente da república (ou governador, no caso do mp estadual). E convém lembrar que, não fosse essa autonomia funcional, o Ministério Público estaria impossibilitado de exercer suas atividades, já que boa parte das ações que ele move são contra o Poder Executivo.

            Há garantias constitucionais aos membros do mp e elas estão listadas no art. 128, § 5º, da carta magna. São a vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade de subsídio. É uma forma de assegurar a promotores e procuradores a segurança e estabilidade necessárias para que cumpram suas funções, livres de qualquer pressão política, econômica ou administrativa.

            Professor de direito constitucional antes de presidente da república, Michel Temer, que foi também deputado na Assembleia Constituinte, insiste na questão da autonomia funcional, diferente da ideia de autonomia individual, tema de debate intenso nas comissões durante o período em que a carta de 88 foi concebida. “Aos procuradores não são concedidos poderes para atuar de modo apartado e sem prestação de contas, como a força-tarefa da Lava-Jato busca fazer crer”, afirma o ex-presidente.

            O problema é que isso acabou por ocorrer. “Houve uma hipertrofia no mp, fazendo que procuradores agissem como se tivessem independência individual. Então, cada membro do Ministério Público não se submete ao princípio da hierarquia, não se submete ao procurador-geral da república. E essa matéria é discutível porque [é o] princípio da hierarquia [que] comanda toda a Constituição”.

            É mais uma observação embasada no dispositivo legal. Os membros do mp estão submetidos à hierarquia interna, a diretrizes, aos órgãos e cúpulas, e ao seu chefe, o procurador-geral da república. Qualquer interpretação diferente está imersa no equívoco.

            Além disso, vale registrar, o exercício da função administrativa, conforme o art. 37 da Constituição, impõe o princípio da impessoalidade. Não é possível ignorar esse aspecto. Ações que venham a ser tomadas por agentes públicos – e que são, em todo caso, imputadas ao Estado – não devem ser atribuídas à pessoa física do agente público, mas à pessoa jurídica estatal ao qual o membro do mp está vinculado.

            Procurador-geral de justiça do Rio de Janeiro, Eduardo Gussem afirma que a busca por unidade é um dos desafios do mp desde que a Constituição foi promulgada, há 32 anos. Gussem é um crítico do que ele chama de “ilhas de procuradores”, que não se submetem à chefia da instituição. “Há independência sobre o pensamento e isso é intocável. Agora, a administração, a autogestão, a eficiência, o resultado e as entregas, nós temos que acompanhar de perto. Não há empresa em que a unidade não prevaleça. Nós servimos a uma unidade.”

            Em entrevista à Folha de S. Paulo, em julho do ano passado, o subprocurador-geral da república, Hindemburgo Chateaubriand Filho, que, diga-se, também é autor de um projeto que institui um órgão central de corrupção no país em substituição ao modelo das forças-tarefas, foi categórico ao afirmar que a operação tal como estruturada não é uma instituição apartada do mpf. “Temos que ter sistemas de guarda de dados que sejam institucionais, jamais pertencentes a uma força-tarefa, porque a força-tarefa não é uma instituição paralela. O que você tem de ter são sistemas unificados em princípio, mas com um controle de acesso.”

            Chateaubriand Filho insistiu na questão da unidade e da indivisibilidade do mp, conforme preceito constitucional. Para ele, “o mpf é um só. É como se a gente imaginasse que, na empresa em que você trabalha, um departamento tivesse de brigar e se opor ao outro ou funcionar escondendo alguma coisa”.

NEM SEMPRE FOI ASSIM

Registre-se que a posição dos integrantes do Ministério Público Federal no Paraná, avessa a “interferências externas”, só veio com a Lava-Jato. Em 2011, quando a operação anticorrupção não era sequer uma mancha no céu da política, um documento sobre as forças-tarefas redigido pelo núcleo de procuradores do mpf, em Curitiba, defendia o compartilhamento de informações dos grupos especializados com o Ministério Público Federal e a Procuradoria-Geral da República, com acesso amplo a todos os dados. Os procuradores destacam ainda a necessária independência funcional, necessária e baseada no interesse público, mas alertam que, caso esse princípio seja levado ao extremo, os trabalhos da força-tarefa podem ser prejudicados. O documento alerta: a oposição de um único integrante pode imobilizar todo o trabalho do grupo.

            “Na realidade, no trabalho da força-tarefa, a independência funcional deve ceder espaço à busca do consenso ou ao princípio majoritário. São intoleráveis decisões isoladas que levem à atuação desencontrada do grupo ou ao seu engessamento, pois, em tal cenário, já não se terá uma força-tarefa, mas um grupo de procuradores agindo segundo suas próprias conveniências. Esse não é o espírito que deve reinar entre os membros de uma força-tarefa. Exige-se, ao contrário, disposição para o diálogo, capacidade de compreensão e superação das divergências, tolerância e ânimo para composição de teses, a fim de que o trabalho resulte útil. Em outras palavras, não existe uma independência funcional para cada membro da força-tarefa, pois os seus integrantes não atuam individualmente, mas em unidade coletiva, praticando ações segundo o consenso.”

            Mais um detalhe: no documento de 2011, os procuradores afirmam, com todas as palavras, que a forças-tarefas “devem ter acesso a todos os bancos de dados do mpf e da pgr”. A situação inversa, da pgr com acesso a todas as informações contidas nos bancos de dados das forças-tarefas, seria óbvia. O que fez a força-tarefa da Lava-Jato mudar de ideia em anos recentes é motivo de preocupação.

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