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A origem do ministério público e o seu papel na redução da prática de delitos

O Ministério Público atua como agente transformador da sociedade legitimando a promoção de políticas públicas, introduzindo fiscalização, parceria com a sociedade civil e o Poder Público.

O PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA PREVENÇÃO DE CRIMES – BREVE ABORDAGEM SOBRE A LEGITIMIDADE DO PARQUET NA PROMOÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS QUE VISEM REDUZIR A PRÁTICA DE DELITOS – THE ROLE OF THE PUBLIC MINISTRY IN CRIME PREVENTION, A BRIEF ANALYIS ON THE LEGITIMACY OF THE PROSECUTORS IN THE PROMOTION OF PUBLIC POLICIES INTENDED TO REDUCE CRIME

Revista Brasileira de Ciências Criminais | vol. 96/2012 | p. 343 – 382 | Maio – Jun / 2012

DTR\2012\44704

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Sheilla Maria da Graça Coitinho das Neves

Mestre em Direito Público pela UFBA. Especialista em Processo Civil e Penal pela Fundação Faculdade de Direito da UFBA. Especialista em Ciências Criminais pela Universidade do Estado da Bahia. Professora convidada do Curso de Especialização em Ciências Criminais da UFBA e do Programa de Capacitação e Educação em Direitos Humanos da Fundação Escola Superior do Ministério Público da Bahia. Ex-Professora de Direito Penal da Faculdade 2 de Julho. Procuradora de Justiça do Ministério Público da Bahia.

Área do Direito: Penal

Resumo: As leis penais não vêm se mostrando eficientes para a contenção da criminalidade, surgem, portanto, novas formas de prevenção, que agem na gênese do conflito, e destinam-se a evitar a prática de ilícitos criminais. Nessa esteira, a pesquisa acolhe os fundamentos da Nova Prevenção, hipótese teórica introduzida no início da década de 1990, na Revista Sicurezza e Território, dirigida por Massimo Pavarini e retomada por Theodomiro Dias Neto, calcada na transversalidade das políticas públicas para a prevenção da criminalidade. O Ministério Público, como agente transformador da sociedade, está, assim, legitimado para a promoção de políticas públicas, através da indução, fiscalização e parceria com a sociedade civil e o Poder Público, num trabalho de fortalecimento do controle social informal, como preconizam os teóricos do controle, a exemplo de T. Hirschi. Trata-se de um movimento legítimo, porque fundamentado em bases empíricas, cuja atribuição foi outorgada pela Constituição Federal ao Parquet.

Palavras-chave: Ministério Público – Prevenção de crimes – Segurança pública – Promoção de políticas públicas

Abstract: Criminal laws have not proved effective to repress crime, therefore new ways to prevent it have been developed, operating in the genesis of the conflict and intended to prevent criminal acts from happening. In this fashion this paper welcomes the research foundations of the New Prevention, a theoretical hypothesis introduced on the Sicurezza e Território Magazine in the early 1990s. It was run by Massimo Pavarini and retaken by Theodomiro Dias Neto based on the mainstreaming of public policies for crime prevention. The Public Ministry, as a transforming agent in society, is therefore legitimate to promote public policies through induction, supervision and a partnership with civil society and the government in an effort to strengthen informal social control, as advocated by control theorists such as T. Hirschi. This is a legitimate movement since it was based on empirical grounds whose attribution was granted by the Constitution to the prosecutors.

Keywords: Public Ministry – Crime prevention – Public security – Promotion of public policies

Sumário:

1. INTRODUÇÃO – 2. O MINISTÉRIO PÚBLICO BRASILEIRO E SUA FORMAÇÃO INSTITUCIONAL – 3. A PREVENÇÃO DA CRIMINALIDADE: DESAFIO DA SOCIEDADE CONTEMPORÂNEA – 4. O MINISTÉRIO PÚBLICO COMO AGENTE INDUTOR, PARCEIRO E FISCALIZADOR DE UMA POLÍTICA CRIMINAL PREVENTIVA – 5. CONCLUSÃO – 6. REFERÊNCIAS

1. INTRODUÇÃO

O Ministério Público foi dotado,1 pela Constituição Federal de 1988, de importante e destacado papel político na construção do novo perfil de Estado Democrático de Direito estabelecido no País. Conferiu-lhe a Carta Magna (LGL\1988\3) o poder indeclinável de zelar pela realização de seus preceitos, fornecendo-lhe os mecanismos necessários à proteção e à efetivação dos direitos sociais e individuais indisponíveis.

A Lei 7.347/1985 ainda antes da Constituição em vigor havia conferido ao Parquet a legitimidade para o ingresso da ação civil pública, mas foi efetivamente com a Carta Política que a Instituição se afirmou como legítima guardiã dos interesses difusos e coletivos. Formou-se um novo Ministério Público que, na área cível, vem atuando com forte repercussão na mídia, em face do ingresso de reiteradas ações civis públicas, relativas a atos de improbidade administrativa, agressões ao meio ambiente, desrespeito aos direitos do consumidor, infância e juventude, patrimônio público etc., ações essas resultantes de alentados inquéritos civis que são elaborados pela própria Instituição.

Na esfera criminal, foi erigido ao exercício privativo da ação penal pública, o que repercutiu em enorme avanço. Considerando-se, então, que as atribuições do

Ministério Público, na área penal, são de extrema importância, já que a proliferação de crimes é um dos principais problemas brasileiros, questiona-se: além das funções repressivas que lhe são atinentes, consubstanciadas no processamento e investigação2 de ilícitos criminais, confere a lei ao Parquet o poder/dever de realizar outras tarefas que visem prevenir a prática de crimes? Como se realiza a legítima intervenção ministerial na prevenção de delitos?

Pensa-se que o arsenal de atribuições concedido pela Carta Magna (LGL\1988\3) ao Parquet não restringe sua atuação ao simples trato investigativo e processual do crime que já foi praticado. Ao contrário, inspira a perceber que a participação do Ministério Público é ampla e abarca todos os temas ligados ao crime. Assim, a prevenção do delito surge, nessa perspectiva, como uma importante atribuição a justificar sua intervenção judicial e extrajudicial na promoção de políticas públicas necessárias à consecução do mister, tema ao qual se dedica o presente estudo.

O método de pesquisa aqui utilizado foi o analítico-dedutivo. Procedeu-se ao exame da legislação brasileira atinente às atribuições ministeriais, anotando-se as conclusões em favor da possibilidade e dever do Ministério Público atuar na prevenção do crime. Examinaram-se ainda os tipos de prevenção, fundados na criminologia contemporânea, as quais conferem legitimidade à atuação Parquet na esfera preventiva de delitos.

Para o intento, foram realizadas consultas a regramentos nacionais, publicações diversas, tais como livros, revistas, jornais, sites, artigos e outras publicações.

Com esses meios, o presente estudo analisou, no segundo item, dados históricos sobre a origem e formação institucional do Ministério Público, procedendo-se ao exame dos dispositivos da Constituição Federal (LGL\1988\3) e legislação infraconstitucional que regulam a Instituição, e identificando-se aqueles que a habilitam à tarefa preventiva de delitos.

Prosseguiu-se, no item três, com a análise da prevenção criminal sob a ótica da criminologia contemporânea. Para tanto, foram examinados alguns tipos de prevenção (primária, secundária e terciária) e da nova prevenção, hipótese teórica introduzida no início da década de 90, através da Revista Sicurezza e Território, dirigida por Massimo Pavarini, e retomada por Theodomiro Dias Neto.

No item quarto, foram abordadas as possíveis atribuições do Ministério Público como agente indutor, parceiro e fiscalizador na adoção de uma política criminal preventiva de crimes. Em seu subitem primeiro, ressalta-se a mudança de paradigma no enfoque das atribuições ministeriais da repressão para a prevenção e, no subitem segundo, vislumbra-se o início desta conscientização, por parte do Parquet, mencionando-se a implantação de práticas já existentes e sugestões de novas atuações.

Assim, lança-se nas próximas linhas, o resultado de um estudo que permitiu expor algumas reflexões a respeito da legalidade e legitimidade da participação do Parquet brasileiro no processo social preventivo de crimes.

2. O MINISTÉRIO PÚBLICO BRASILEIRO E SUA FORMAÇÃO INSTITUCIONAL

A compreensão do papel do Ministério Público3 brasileiro na sociedade hodierna, em especial na sua possibilidade de atuação na prevenção da criminalidade, demanda, de início, um breve levantamento das razões históricas que o fizeram surgir, em nível internacional, na sua atual configuração. Não se pode perder de vista que a história do Parquet está diretamente relacionada com a evolução do Estado Moderno. Assim, exige-se, na contemporaneidade, uma atuação compatível da Instituição brasileira com o grau de evolução do atual Estado Democrático de Direito instaurado no País com a Constituição de 1988, que privilegia os direitos sociais.

2.1 Origem da Instituição e evolução legislativa

Os dados históricos que registram a origem do Ministério Público são bastante controvertidos. Segundo alguns historiadores, seu embrião estaria no Egito, há 4.000 anos. Na dicção de Vellani, havia o “Magiaí”, funcionário real do Faraó, considerado “a língua e os olhos do Rei”, o qual atuava “castigando os criminosos, reprimindo os violentos e protegendo os cidadãos pacíficos”. Também acolhia os pedidos do homem justo, atuando como um verdadeiro “pai do órfão” e “marido da viúva”.4

Nas funções supramencionadas, observa Jatahy, com propriedade, que, ainda de forma remota, são vislumbradas, nesse funcionário real, algumas atribuições que hoje são deferidas ao Ministério Público, como a persecução penal e a proteção dos órfãos e da família.5

Cabral Neto, de outro vértice, afirma que os antecedentes remotos do Ministério Público se encontram no direito romano, com os procuradores e rationales caesaria do tempo de Adriano, embora certifique que é no direito francês que está consagrado o seu verdadeiro berço, quando seus membros assumiram a função de advogados e procuradores do Rei, cujas atividades eram de representação dos interesses dos soberanos e, com o passar dos anos, transformaram-se em agentes do poder público nos Tribunais. Refere-se que “a ordenança de 25 de março de 1303 de Felipe IV foi o primeiro texto legislativo a tratar das atividades do procurador do rei”.6

Deve-se a Felipe IV, conhecido como “Felipe, o Belo”, portanto, a criação de um corpo de funcionários a quem competia a tutela dos interesses do Estado, separados da pessoa e dos bens do rei. Mas foi com os fins de fiscalizar de perto as atividades dos magistrados, que o rei lhes outorgou as mesmas prerrogativas, vedando-lhes o patrocínio de causas diversas.7

Todavia, a definição de Ministério Público, como instituição, nos moldes atuais, somente ocorreu, nesse país, após a Revolução Francesa de 1789, com a Codificação patrocinada por Napoleão.8

Observa-se, assim, que o Ministério Público nasceu para dar sustentáculo aos interesses dos monarcas, mas lenta e progressivamente foi abandonando suas atribuições de origem para transformar-se em sustentáculo do regime democrático, passando a integrar quase todas as legislações europeias.

No Brasil, as raízes do Ministério Público remontam ao direito português. Assim, existem referências sobre a Instituição nas Ordenações Manuelinas, mais precisamente no Alvará de 07.03.1609, que criou o Tribunal da Relação da Bahia. Fazia alusão aos “Procuradores da Coroa Soberana, Fazenda e Fisco”, com a mesma formatação do direito francês, que foi importado pelo direito português.9

Na Constituição de 1824, fora referenciado como o “Promotor da Coroa e da Soberania Nacional”. Já a Constituição de 24.02.1891, consubstanciou a figura do Procurador Geral da República, em seu art. 58, § 2.º, o qual seria nomeado pelo Presidente da República entre os ministros do STF, cujas atribuições seriam definidas em lei.10

A Carta Magna (LGL\1988\3) de 16.07.1934 conferiu individualidade própria ao Ministério Público, tendo-o inserido no Capítulo (IV) dos “órgãos de cooperação nas atividades governamentais”, em seus arts. 95 a 98. Previu a existência dos Ministérios Públicos na União, Estados, Distrito Federal e Territórios, que deveriam ser organizados através de lei. Dispôs ainda sobre a estabilidade e as vedações incidentes sobre os membros do Ministério Público, determinando a necessidade de prévia aprovação em concurso público para o ingresso na carreira.

A Constituição de 1937, por sua vez, que foi editada sob a Ditadura Vargas, gerou grave retrocesso, pois não dispensou tratamento específico ao Ministério Público. Com a Carta de 1946, o Ministério Público retornou, através dos arts. 125 a 128, ao texto constitucional, quando foi prevista a organização da Instituição tanto no âmbito federal como no estadual e sua atuação nas Justiças Comum, Militar, Eleitoral e do Trabalho. Ademais, foi assegurado aos seus membros estabilidade e inamovibilidade, e a representação da União aos Procuradores da República.

A Constituição de 24.01.1967 dispôs sobre o Ministério Público na seção IX, do Capítulo VIII, do Título I, inserido no âmbito do Poder Judiciário, sendo este um elemento de evolução na conquista de sua independência e autonomia, saindo, portanto, da esfera do Poder Executivo. Assim, conquistou garantias e prerrogativas para o pleno exercício das funções institucionais, as quais estão estabelecidas em seus arts. 137 e 139.

A EC 1/1969 disciplinou o Ministério Público em seus arts. 94 a 96, tendo incluído a Instituição, mais uma vez, no capítulo do Poder Executivo. Com a EC 7/1977, que acrescentou o parágrafo único ao artigo 96, ocorreu a previsão da edição de Lei Complementar de iniciativa do Presidente da República, estabelecendo normas gerais a serem adotadas na organização do Ministério Público estadual. Nesse esteio, a LC 40, de 14.12.1981, veio a constituir a primeira legislação que organizou os Ministérios Públicos estaduais em nível nacional. Observa-se que, antes, a Instituição era regida pelas respectivas leis locais.

A partir do ano de 1984, passava a se cristalizar uma ideia nacional, no seio do Ministério Público, de que para atingir os ideais preconizados num Estado Democrático de Direito, a instituição deveria possuir uma verdadeira “consciência social”. Nessa esteira, verificou-se que a atuação desinteressada e dinâmica da Instituição poderia trazer importantes benefícios sociais à comunidade. Para alcançar esse mister, o Ministério Público necessitava de estrutura e princípios definidos que norteassem a sua atuação na verdadeira função institucional que se perfaz “na defesa dos direitos e interesses indisponíveis da sociedade”.11

Consolida-se, assim, no Primeiro Encontro Nacional de Procuradores e Promotores de Justiça, realizado em junho de 1986, na capital do Paraná, a ideia da vocação social do Ministério Público. Foi elaborada, nesse encontro, uma proposta concernente à disciplina da Instituição que revelava suas principais aspirações, que foi batizada de “Carta de Curitiba”, tendo sido, em linhas gerais, recepcionada pelo Constituinte originário de 1988.12

2.2 A Constituição de 1988: o nascedouro de um novo Ministério Público

A Carta de 1988 inseriu o Ministério Público no Capítulo VI (“Das Funções Essenciais à Justiça”), que integra o Título IV (“Da Organização dos Poderes”). Com isso, diluiu os estreitos vínculos que existiam entre o Poder Executivo e o Ministério Público, tendo vedado a sua representatividade judicial e assegurado-lhe a autonomia administrativa e financeira. Garantiu, ainda, a independência funcional dos seus membros, e lhes conferiu garantias idênticas às outorgadas aos magistrados, tornando o Ministério Público, efetivamente, uma instituição independente.13

Ademais, a Constituição vigente estabeleceu funções específicas que estão consubstanciadas em seu art. 129. Através de seu inc. I, a Instituição recebeu do

Constituinte a atribuição privativa para promover a ação penal pública, ampliou a titularidade do inquérito civil e da ação civil pública para outros interesses difusos e coletivos (inc. III), além dos já previstos em lei. Atribuiu- -lhe a defesa judicial dos direitos e interesses das populações indígenas, além do exercício do controle externo da atividade policial, sendo mantidas outras funções presentes em Cartas pretéritas.

Importante salientar que o inc. II do art. 129 da Carta Política determinou que o Ministério Público zelasse “pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública” aos direitos assegurados na Constituição, “promovendo as medidas necessárias à sua garantia”. Nessa porfia, estabeleceu uma função de controle dos atos do Poder Público que lhe permite promover os valores sociais constitucionais. Trata-se da função de ombudsman, a qual consiste no “controle dos demais controles” (legislativo, administrativo e judiciário), e objetiva, em síntese, remediar lacunas e omissões, além de assegurar que os três Poderes respeitem as regras estabelecidas e não obstem os direitos e liberdades públicas dos cidadãos.14

Mas é no art. 127, caput, da CF/1988 (LGL\1988\3) que o Ministério Público encontra um porto seguro na direção de uma nova forma de atuar. Ao dotar-lhe de legitimidade para a defesa do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, o legislador constituinte abriu-lhe um leque de possibilidades e deveres que bem necessitam serem compreendidos e colocados em pauta: o de um verdadeiro agente de transformação social.

Verifica-se que a Constituição de 1988 elegera princípios e valores fundamentais para que o Estado Democrático de Direito fosse consolidado. E o escolhido para zelar por esses valores e princípios foi, sem qualquer sombra de dúvida, o Ministério Público. A Instituição está, na nova ordem jurídica brasileira, definitivamente comprometida com a defesa do Estado Democrático de Direito, da cidadania e da dignidade da pessoa humana.15

José Afonso da Silva percebe, de forma lúcida, que o Estado Democrático de Direito instaura, nessa oportunidade, perspectivas de realização social profunda “pela prática dos direitos sociais, que ela inscreve, e pelos instrumentos que oferece à cidadania”, possibilitando concretizar as exigências de um Estado de justiça social, “fundado na dignidade da pessoa humana”.16

Não se pode perder de vista que o princípio da dignidade da pessoa humana, aliado ao princípio da igualdade,17 são fundamentais no processo emancipatório do homem.

Esses princípios devem pautar, portanto, a atuação do Ministério Público na sociedade. É, pois, função do Ministério Público, na nova ordem constitucional, utilizar o Direito como instrumento de transformação da realidade social, fazendo com que os fatores que ensejam e mantém a injustiça social sejam minimizados. No dizer de Jatahy: “Esta é a sua maior função. Sua vocação social”.18

Nesse passo, salienta-se a grande tarefa que lhe foi confiada, como instituição, no sentido de “agir”, na vida da comunidade, na medida em que aquilatar, como agente sensível aos seus apelos, suas reais necessidades. Na esfera extrajudicial, em específico, evidencia-se a possibilidade de atuar com os fins de indução e fiscalização à implementação de políticas públicas para a proteção do núcleo essencial dos direitos fundamentais.

Observe-se que a Lei 8.625/1993 – a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (LGL\1993\31) autoriza a criação de Promotorias de Justiça Extrajudiciais através do art. 23, § 1.º, e confere à Instituição atividades de natureza não judicial, determinando que os seus membros atendam a qualquer pessoa do povo, possibilitando-lhe a tomada de providências cabíveis (art. 32, II, da Lei 8.625/1993). Mas não se pode esquecer que os principais fundamentos desse dever decorrem das normas da Lei Mater.19

É importante evidenciar a grande importância do trabalho ministerial, na esfera extrajudicial, considerando que as fileiras da Justiça estão superlotadas de ações que, muitas vezes, levam anos para serem julgadas. Acrescente-se que o Parquet, ao conferir atendimento ao público, entra em contato com o problema, podendo identificá-lo e, inclusive, encontrar uma solução que os recursos da comunidade local ofereçam.

Hugo Nigro Mazzilli registra com clareza que são válidas, também para o atendimento procedido pelo Promotor, as observações anotadas por especialistas de assistência social, referindo-se ao atendimento nos plantões policiais, nos quais há que se levar em conta, sobretudo, a situação de crise em que se encontra a pessoa que é ouvida por este serviço. Assim, se reporta a Albertina Gonçalves Garcia e Myriam Dente M. V. Messerani:

“A carga emocional trazida à entrevista é muito intensa, ponteando do desalento ao controle exacerbado. O cliente está ainda incapaz de refletir sobre a sua situação, solicitando não só proteção quanto às formas de vitimização, como também controle externo para evitar o desencadeamento de impulsos de natureza criminógena. Portanto, o objetivo mais imediato da ação profissional é restabelecer um estado de maior equilíbrio emocional, a fim de que o indivíduo seja capaz de melhor manejar a situação.”20

Mas é importante perceber que a Constituição de 1988 estabeleceu um compromisso formal entre o Estado e a sociedade na concretização dos direitos e garantias fundamentais. Nesse foco, a atuação do Ministério Público se consolida de forma vital, tanto no âmbito judicial como extrajudicial, para fazer valer esses direitos, no sentido de que o projeto de mudança arquitetado pelo constituinte originário se transforme em realidade.

É cediço que os responsáveis diretos pela implementação de programas de governo, com destino à realização do bem comum, são o Poder Legislativo e Executivo. Saliente-se que as escolhas que fazem devem seguir as previsões orçamentárias com escopo de concretizar as políticas públicas que entendam como prioritárias. Todavia, nem o Executivo, nem o Legislativo podem deixar de realizar um mínimo programa de Governo21 que fora estabelecido na Cons- tituição para a consagração da dignidade da pessoa humana.22 E não se pode perder de vista que a segurança pública se inclui no rol das condições mínimas de existência humana.

Quando os Poderes Legislativo e Executivo deixam de agraciar a sociedade com a realização de programas eficazes à concretização do núcleo essencial dos direitos fundamentais, justifica-se a ação ministerial, tanto no âmbito extrajudicial como no judicial, para restabelecer o respeito à Constituição.

É pertinente evidenciar que foi legada ao Ministério Público a legítima tutela da cidadania,23 na qual se encontram albergados, além dos direitos políticos e individuais, também os sociais, todos estabelecidos na Lei Mater (art. 1.º, II, da CF/1988 (LGL\1988\3)), encerrando, para a Instituição, um conjunto de tarefas bastante abrangente.

Nesse passo, cabe aqui lembrar o extenso rol de funções institucionais, que se encontram previstas no art. 5.º da LC 75/1993 (Lei Orgânica do Ministério Público da União), que se aplicam ainda de forma subsidiária aos Ministérios Públicos dos Estados. Registre-se que essa aplicação aos Estados encontra fundamento legal no art. 80 da Lei 8.625/1993, devendo-se ressaltar a alínea e do inc. II do art. 5.º da LC 75/1993, no que tange a zelar pela observância dos princípios constitucionais relativos à “segurança pública”. O enfrentamento ao crime, nessa porfia, atende aos reclamos do interesse social.

Forçoso reconhecer, na dicção de Hugo Nigro Mazzilli, que em uma única hipótese, o Ministério Público age privativamente “ao decidir se promove ou não a ação penal pública”.24 Daí concluir-se que é justamente na área criminal, por onde permeia a insegurança e a violência que marcam os dias atuais, que o Ministério Público não pode perder o foco.

Ademais, a abordagem do ingresso privativo da ação penal pública pelo Ministério Público e a sua participação em todos os assuntos ligados ao fato criminoso deve ser encarada de modo amplo, a começar pela prevenção. E são claras as possibilidades de interferência do Parquet, seja administrativamente, através de contatos entre órgãos oficiais ou pelo inquérito civil, seja judicialmente, por meio da ação civil pública, pois tanto a qualidade como a quantidade dos serviços de segurança pública são temas de relevante interesse coletivo ou difuso (art. 129, III, da CF/1988 (LGL\1988\3)), como se verá adiante.25

Com tais assertivas, é possível concluir sobre a possibilidade legal do Ministério Público em ser um agente condutor de uma política institucional criminal preventiva. Mas em que consiste uma legítima e eficaz prevenção de crimes?

3. A PREVENÇÃO DA CRIMINALIDADE: DESAFIO DA SOCIEDADE CONTEMPORÂNEA

Saliente-se que a primeira ideia de prevenção26 utilizou-se da “pena” como instrumento apto a obstar a execução de um ilícito criminal. Trata-se do conhecido “efeito dissuasório” da sanção, que se seguiu, historicamente, à sua aplicação como um simples ato de justiça ou de retribuição jurídica, capitaneados por Kant e Hegel (Teorias Absolutas ou Retributivas).27

Imaginou-se que o meio adequado para prevenir o delito tinha natureza penal, e subsumia-se na “ameaça do castigo” que pairava sobre a cabeça de potenciais perpetradores de crimes (teoria da prevenção geral), ou de eventuais agentes que cometeram infrações penais (teoria da prevenção especial).28

Hodiernamente, perseguem-se novas formas de prevenção da prática de crimes que buscam ferramentas diferentes do instrumental normativo penal.

3.1 Tipos de prevenção: primária, secundária e terciária

Na atualidade, parte da doutrina ainda identifica a prevenção de crimes com um mero efeito dissuasório da pena. Assim, prevenir equivale a dissuadir o infrator potencial com a ameaça do castigo. Reconhecendo-se, entretanto, a necessidade de uma leitura dinâmica e positiva na prevenção de infrações penais, surgem os conceitos de prevenção primária, secundária e terciária, que sorvem das ciências naturais, sobretudo da medicina, os principais fundamentos para engendrar programas de prevenção relativos ao crime, pautados na intervenção focada em suas próprias causas.

A prevenção primária caracteriza-se por agir diretamente na raiz do conflito, com a finalidade de neutralizá-lo antes que o crime se realize. Consiste no resultado de estratégias públicas diversificadas, no âmbito econômico e social, cujo objetivo é dotar os cidadãos de capacidade social para superar de forma produtiva esse possível conflito. Educação e socialização, casa, trabalho, bem-estar social e qualidade de vida constituem o ambiente necessário para uma prevenção primária, que se opera sempre a médio e longo prazos, e se dirige a todos os membros da sociedade.

A prevenção secundária, por sua vez, opera-se em áreas ou setores de risco, quando há maior probabilidade da ocorrência de ilícitos ou manifestações anunciadoras da conduta criminal, do que se deduz que atua mais tarde, em termos etiológicos, do que a prevenção primária. Caracteriza-se por programas de intervenção social, de controle dos meios de comunicação, de ordenação urbana,29 de utilização do desenho arquitetônico como instrumento de autoproteção, e outros similares que podem ser úteis, ainda que parcialmente, para evitar a prática de crimes.30

A prevenção terciária preocupa-se fundamentalmente com a população carcerária e tem por objetivo evitar a “reincidência”. É intervenção tardia, porque se processa após o cometimento do delito; parcial, visto que só atinge o condenado; e insuficiente, pois não neutraliza as causas do problema criminal. Porém, apesar de suas limitações, seus programas podem ser úteis aos fins a que se propõem, visto que não se incompatibiliza com as diretivas da prevenção primária e secundária.

A mais abrangente, entre os tipos de prevenção mencionados, é a “prevenção primária”, porém demanda trabalho e gasto de recursos por parte do Estado. Atua a médio e longo prazos, exigindo prestações sociais positivas do Poder Público, além de reclamar intervenção comunitária.

Sem dúvida que uma gestão governamental fundamentada em políticas pú blicas que envide esforços para “o favorecimento das prestações sociais indispensáveis à sobrevivência saudável servirá, com sucesso, a uma grande prevenção da criminalidade, sobretudo, nos delitos praticados contra o patrimônio”.31

Todavia, vem se consolidando, em nível internacional, importante debate sobre formas de prevenção da criminalidade no sentido da reorganização das esferas públicas e de possibilidades diversas de articulação entre os polos do Estado, do mercado e da sociedade civil. Trata-se do que vem se denominando de “Nova Prevenção”, que coloca no centro da discussão as limitações do sistema de justiça criminal, e busca o desenvolvimento de um modelo integrado de proteção de bens jurídicos, “capaz de coordenar as políticas criminais com um amplo leque de intervenções preventivas e reativas, estatais e não estatais”.32

3.2 A Nova Prevenção: um caminho a ser seguido

A Nova Prevenção, hipótese teórica introduzida no início dos anos de 1990 pela Revista Sicurezza e Território, dirigida por Massimo Pavarini,33 encampa programas que podem ser classificados como de prevenção primária e secundária, e que são bastante úteis para estimular a contenção de crimes. A prevenção da criminalidade passa por um diagnóstico localizado de problemas já existentes ou possíveis de serem instalados, para o agir conglobado das esferas do Poder Público e/ou comunitárias.

Tais programas encontram fundamento na constatação que muitos autores vêm fazendo, a exemplo de Alessandro Baratta e Christina Giannoulis, de que o sistema normativo penal não consegue garantir a proteção dos bens jurídicos da maioria da população. Eles acusam, inclusive, os juristas de ocultar o fato de que o sistema jurídico contribui para a reprodução das desigualdades sociais, ao exercer “violência no sentido de repressão das necessidades humanas reais”.34

Todavia, sem perder a esperança na contenção da violência, esses autores propugnam o estabelecimento de uma aliança entre os excluídos da sociedade moderna e de seu sistema jurídico, que permitiria reconhecer a todos os seres humanos a qualidade de cidadãos e garantir, na prática, a afirmação dos direitos inerentes à cidadania. Assim, convidam a sociedade civil a criar “formas de controle da violência social que não sejam violentas”.35 Com isso, é possível refletir sobre a legítima participação da sociedade civil na prevenção de crimes, com o escopo de garantir direitos na área social, tais como educação, saúde e tantos outros.

No dizer de Theodomiro Dias Neto,36 “a Nova Prevenção faz parte de uma interpretação interdisciplinar para postular a transversalidade das políticas públicas orientadas à segurança dos cidadãos”.

Sob essa perspectiva, prevenir o crime é uma tarefa de caráter interdisciplinar, com desdobramentos nas mais diversas esferas, a qual demanda uma “ação coordenada das instituições públicas e privadas com competência de governo sobre um determinado território”.

Desta maneira, as políticas criminais, entendidas em sua acepção mais abrangente, a serem desenvolvidas para o mister estão abarcadas por um “contexto mais amplo que envolve intervenções governamentais ou não na área da educação, planejamento urbano, saúde, habitação, trabalho, lazer etc.”. Nesse universo, destaca-se que a transversalidade das políticas públicas de segurança corresponde a uma apropriação do bem segurança pela sociedade civil.37 Insere-se, nesta conjuntura, uma série de experiências municipais de preven- ção criminal que, baseadas em vários princípios como os da “descentralização, da interdependência das competências, da participação direta, vem suscitando políticas alternativas para o enfrentamento de problemas locais”.

Uma política adotada pela Nova Prevenção não deve, portanto, estar vinculada às isoladas construções analíticas do instrumentário penal, porque este faz uma leitura descontextualizada e individualizada dos conflitos sociais, intervindo somente no nível sintomatológico dos problemas, e responde apenas de forma reativa a ações puníveis de indivíduos.38 Somente uma leitura interdisciplinar permite uma compreensão científica das causas e relações complexas das diversas fontes de insegurança.

Existem exemplos, vinculados à atividade policial, que bem demonstram a possibilidade de colocar em prática a Nova Prevenção.

Herman Goldstein formula proposta interessante no sentido da criação de um “modelo de policiamento orientado ao problema”, no qual a polícia, em coordenação com outras instituições, mobiliza os seus esforços, recursos e competências na identificação, análise e solução dos problemas de um território. Nesse caso, ao invés de agir de forma repressiva à prática de um ilícito penal, a polícia adotaria uma postura preventiva, que busca soluções duradouras para a situação problemática em si mesma.39

É importante observar que alguns setores da polícia dos Estados Unidos, já na década de 60, percebeu a grande utilidade da “interagencialidade”,40 quando foi confrontada com protestos raciais, em alguns Estados. Alertou os governos sobre a deficiência na prestação dos serviços públicos (coleta de lixo, transporte público, áreas de lazer) que contribuíam para fomentar a tensão em bairros negros. Este é um exemplo em que a polícia passou a dispor de competências e recursos não penais para o exercício de suas funções, e teve voz ativa na discussão de políticas públicas que pudessem ter reflexo direto ou indireto em sua esfera de ação.41

No Brasil, numa linha análoga à proposta de Goldstein, destaca-se o programa de implantação de uma polícia comunitária na periferia da cidade de São Paulo, no Jardim Ângela, considerado em 1996, pela ONU, como o lugar mais violento do mundo, que foi feita a pedido de representantes de moradores, conforme relatado por Shecaira.42

Com a nova base policial, o comandante passou a morar no bairro e o patrulhou por mais de 20 anos, sendo que a paróquia e outras entidades passaram a oferecer programas para atender jovens em situação de risco, pessoas dependentes de álcool e drogas, mulheres vítimas de violência praticadas por maridos, deficientes físicos e mentais, e pessoas com problemas psicológicos. Os policiais, através desse programa, aproximaram-se dos jovens fazendo palestras em escolas e reformaram a única quadra esportiva do bairro que era, inclusive, conhecida como “fumódromo”.

Pois é exatamente nesse novo paradigma43 de prevenção de delitos que o Ministério Público hodierno encontra importante papel a ser desempenhado na articulação de uma política criminal institucional consentânea ao exercício da cidadania, a qual lhe cabe velar. Trata-se do “agir na realidade social”, atribuição que lhe foi conferida de forma abrangente pela Constituição Federal (LGL\1988\3).

4. O MINISTÉRIO PÚBLICO COMO AGENTE INDUTOR, PARCEIRO E FISCALIZADOR DE UMA POLÍTICA CRIMINAL PREVENTIVA

Ao admitir-se, portanto, a possibilidade de atuação conjunta de vários atores sociais (sociedade civil, instituições públicas e privadas, ONGs, cidadãos etc.), na prevenção de crimes, é preciso perceber, pois, a grande importância da participação do Ministério Público nessa conjuntura. Como já foi mencionado, é ele o defensor do regime democrático, dos interesses sociais e individuais indisponíveis, além de guardião dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição Federal (LGL\1988\3), devendo promover as medidas necessárias a sua garantia.

Nesse diapasão, o Ministério Público se legitima como “agente indutor, parceiro e fiscalizador” de uma política que vise, de forma preventiva, reduzir a violência e a criminalidade. E mais: verifica-se que a Instituição possui o dever legal de agir, já que a segurança pública44 faz parte do elenco dos direitos fundamentais do cidadão estabelecidos na Lei Mater dos quais é defensor.

4.1 O panorama tradicional das atribuições ministeriais na esfera criminal e a mudança de paradigma

Textualiza Antônio Dal Pozzo45 que o Ministério Público antigo sempre se circunscreveu a “reagir”, recebendo inquéritos policiais ou processos em sua mesa. Afirma que os Promotores e Procuradores de Justiça neles atuavam “oferecendo uma resposta a um estímulo que deles recebiam, numa reação de causa e efeito meramente burocrática”. Daí que tais inquéritos e processos sempre foram considerados um fim em si mesmos, ou seja, “o objeto e a finalidade de sua atuação”. Sustenta que o novo Ministério Público deveria ver, no processo, não um fim em si mesmo, mas “um sintoma: a revelação de que alguma coisa não está funcionando bem no seio da coletividade”.

Com efeito, registra-se que enquanto o Ministério Público se limitar a oferecer denúncias e acompanhar os processos criminais (e de execução de penas), entendendo que cumpriu completamente seu papel, sem a preocupação com a gênese do fenômeno, estará, apenas, contribuindo para conservar o status quo ante sem uma interferência eficaz na transformação da realidade social.

Todavia, ao examinar-se o leque de atribuições que a Constituição Federal (LGL\1988\3) e a legislação infraconstitucional conferem ao Ministério, constata-se a singular gama de atribuições que hoje lhe competem. Nessa perspectiva, importa-lhe a assunção de uma política de prevenção criminal amparada num “agir pré-delito”, que será mais econômica e eficaz no enfrentamento à criminalidade do que a tradicional forma repressiva.

Um exemplo de que o agir exclusivo “pós-delito”, na esfera criminal, não está desempenhando o seu papel preventivo ao crime, pode ser dado com a fabricação ilegal de fogos na cidade de Santo Antônio de Jesus, na Bahia. Mesmo depois da explosão de uma fábrica de fogos de artifício, em 1998, no município, que matou 64 pessoas e resultou na condenação de cinco dos responsáveis por homicídio, ainda é possível encontrar mulheres e crianças na porta de casa “fazendo traques de bater ou estalos de salão”. Isto, porque até hoje os órgãos fiscalizadores não adotaram medida eficaz para a erradicação da clandestinidade.46

Ademais, segundo informações do assessor da Asfogos, José Carlos Toneto, existem mais de 50 produtores informais, e afirma que “a fabricação não vai parar, porque é uma das poucas alternativas de geração de renda”. Acrescenta: “O dia em que o governo der condições para que eles se formalizem, a atividade vai gerar emprego, renda e impostos”.

Nessa porfia, aponta-se a possibilidade de se estabelecer um processo de despertar de “consciência” através de uma ampla reflexão (ou do chamado “ensimesmar” de Ortega y Gasset)47 para se questionar: “o que está se fazendo?” Com esse raciocínio, poder-se-á buscar a implementação de “ações afirmativas de cidadania” direcionadas a determinados grupos sociais vulneráveis. Afinal de contas, o membro do Ministério Público já deixou de ser o “funcionário do rei” há muito tempo. Hoje ele promove a realização dos legítimos interesses da sociedade, nos quais a cidadania ocupa lugar de destaque.

É importante perceber que a sociedade ocidental contemporânea vem pressupondo, de forma equivocada, que o controle social formal, em especial, o penal, é um completo e eficaz instrumento na prevenção do crime.

Tal concepção encontra suas origens no sistema de pensamento que se construiu no Ocidente a partir da segunda metade do século XVIII, o qual Álvaro Pires denominou de “racionalidade penal moderna”, através do qual a opinião pública, com mais visibilidade a partir da década de 80, encontra-se em estado de juridicização pelo sistema penal.

Resgatando as ideias do autor, trata-se de um sistema de pensamento que é “ligado a um conjunto de práticas institucionais jurídicas que se designa ‘justiça penal’ ou ‘criminal’, constituído por uma rede de sentidos” que possui unidade própria, no plano do saber, e que relaciona estreitamente “fatos e valores, o que lhe confere um aspecto normativo”.48

Através desse sistema, inaugurado em século transato pelas teorias utilitárias, gerado, portanto no âmbito do direito penal, e difundido na sociedade, o qual ainda norteia a concepção punitiva desses dias, obstrui-se o conhecimento da questão penal de perspectiva diversa, e se cria óbice à criação de uma nova racionalidade condizente com essa era.49

Todavia, a par dos registros que direcionam a linha de pensamento hodierna, é necessário reconhecer que o controle social formal não se sobrepõe ao controle informal. Ambos caminham juntos. Nesse sentido, já afirmou Jeffery:

“(…) mais leis, mais penas, mais policiais, mais juízes, mais prisões significam mais presos, porém não necessariamente menos delitos. A eficaz prevenção do crime não depende tanto da maior efetividade do controle social formal, senão da melhor integração ou sincronização do controle social formal e informal.”50

Para os teóricos do controle, dentre os quais T. Hirschi, não é o medo do castigo o fator que fundamenta o comportamento do infrator, senão os “vínculos entre ele e a ordem social”. Desta maneira, o indivíduo evita o delito, porque é o primeiro interessado em manter um comportamento de acordo com as pautas e expectativas da sociedade. Tem ele uma “razão atual, efetiva e lógica” para obedecer suas leis: “O cometimento do delito lhe traria mais desvantagens que vantagens”. Trata-se de teoria, que, inclusive, permite um diagnóstico do comportamento delitivo, para todos os extratos sociais.51

Assim, a teoria de T. Hirschi (1969) demonstra cientificamente “em que medida regras, hábitos, crenças e atividades comunitárias são capazes de gerar vínculos sociais e respeito pelas normas tidas como válidas no seio da sociedade”.52

Esse autor admite que todo o indivíduo é um infrator potencial e só o medo do dano irreparável que o delito possa causar-lhe em suas relações interpessoais (pais, amigos, vizinhos etc.) e institucionais (escola, trabalho etc.) o detém. Portanto, a causa da criminalidade não é outra, senão, o enfraquecimento desses “laços ou vínculos que lhe unem com a sociedade”. Quando o indivíduo carece do necessário “enraizamento social” ou mesmo do “interesse e sensibilidade frente às demais pessoas”, também carece do “controle dissuasório”, e encontra facilmente o caminho da delinquência.53

Nessa intelecção, há de se refletir como o Ministério Público pode contribuir para o fortalecimento dos laços sociais de muitos indivíduos, seja através de parcerias em atividades comunitárias, seja pela indução e fiscalização de políticas públicas direcionadas a grupos vulneráveis, numa legítima intervenção preventiva de delitos.

Ademais, é importante observar que o controle social formal possui caracteres construtivos, seletivos, discriminatórios e estigmatizantes.54

Não se pode questionar o fato de que a “reação social” condiciona, sem qualquer sombra de dúvida, o volume e a estrutura da criminalidade hodierna.

Como bem constata Vera Regina Andrade:

“(…) a criminologia contemporânea experimenta uma troca de paradigmas, mediante a qual está a se deslocar e transformar de uma ciência das causas da criminalidade (paradigma etiológico) que caracterizou seu estatuto desde o século XIX, em uma ciência das condições da criminalização (paradigma da reação social), ocupando-se hoje, especialmente, do controle sociopenal e da análise da estrutura, operacionalidade e reais funções do sistema penal, que veio a ocupar um lugar cada vez mais central no interior do objeto da investigação criminológica.”55

Os agentes do controle social não “detectam” o infrator, mas, antes, criam a infração e etiquetam o culpado como tal. O efeito estigmatizador marca o indivíduo, desencadeando a chamada “desviação secundária” e as “carreiras criminais”. Registre-se que o critério do status social prima sobre o dos merecimentos objetivos do autor da conduta.56

Alessandro Baratta destaca que “o sistema das imunidades e da criminalização seletiva incide em medida correspondente sobre o estudo das relações do poder entre as classes”. Desse modo, oferece “um salvo-conduto mais ou menos amplo para as práticas ilegais dos grupos dominantes, no ataque aos interesses e aos direitos das classes subalternas”.57

Começam já na polícia os mecanismos de seleção que se fazem presentes no sistema penal, afirma Mariana Barreiras, reportando-se a René van Swaaningen. Relata que pesquisas com vítimas, realizadas nos Países Baixos, indicam que 4,8 milhões de crimes são cometidos por ano, e que apenas um terço deles (1,6 milhão) chegam ao conhecimento da polícia. Mas, somente um sexto desses casos é resolvido. O resultado de casos que chega ao julgamento nas cortes é cerca de 235.000 crimes por ano.58

Acrescente-se que a polícia além de resolver conflitos, privatizando-os muitas vezes contra legem, decide quem são os suspeitos, e aborda-os quase sempre entre as camadas mais baixas da população, que são bastante vulneráveis à sua atuação. São estas, portanto, as pessoas passíveis, em regra, de se tornarem criminosos.

Daí a importância de se refletir sobre o fortalecimento do controle social informal, através dos investimentos necessários à sua melhor consecução e da produção de uma política criminal adequada para a prevenção da criminalidade em sua gênese.

O Ministério Público, antes, agente repressor por excelência, está legitimado, hoje, a agir de forma ampla, ou seja, trabalhar, antes, pela prevenção, com o auxílio do controle social informal. A repressão, através da justiça penal, só deverá ser acionada quando, esgotadas as instâncias preventivas, não foi possível evitar o ilícito.

4.2 O Ministério Público e a Nova Prevenção de Crimes: formas de atuação

Mediante a lúcida constatação de que é necessário prevenir crimes, é chegado o momento de pensar-se que ao Ministério Público cabe estabelecer novas tarefas de “ação”, que lhe permitam configurar uma política criminal institucional compatível com essa atribuição.

Desta maneira, é preciso deixar claro que a atuação ministerial se faz legítima, no campo da prevenção de crimes, quando se dirige às raízes do conflito, procurando dirimir o problema na gênese, o que somente poderá ser feito através da indução, partilhamento e fiscalização de políticas públicas.

A “Nova Prevenção” vem, em boa hora, dar a luz que a Instituição precisa para a realização de suas atribuições constitucionais, pois promove um desmonte da relação entre a criminalidade, segurança e controle penal, numa linha de reformulação das práticas de controle social.

Como bem se manifesta Ana Paula Sica, a sociedade contemporânea é “conflitiva, heterogênea, anômica, extremamente diversificada e plural, impondo novas leituras para compreender o problema e enfrentá-lo, de forma a minimizar os índices da criminalidade e reduzir o impacto do crime sobre a vida dos cidadãos”.59

O Ministério Público é sem dúvida um “ator fundamental” nessa trajetória e tem legitimidade na luta pela implementação das políticas públicas, já que existem dificuldades em transportar as relevantes conquistas consagradas pela Carta Constitucional para a realidade cotidiana.

A atuação da Parquet é amparada, como mencionado alhures, pelo art. 127 da CF/1988 (LGL\1988\3), que lhe delega a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Saliente-se que o inc. II do art. 129 da Carta Política determinou que o Ministério Público zelasse pelos “direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias à sua garantia” (Vide ainda o art. 5.º da LC 75/1993 e o art. 80 da Lei 8.625/1993).

Para atender a esse desiderato, os membros do Ministério Público contam com vários instrumentos jurídicos, como o inquérito civil, a recomendação, as audiências públicas, os termos de ajustamento de conduta e a ação civil pública. Os dois últimos objetivam alçar obrigações de fazer e responsabilizar o agente público que não cumpriu seus deveres legais (Vide art. 6.º, VII, d, da LC 75/1993 e arts. 25, 26 e 27, IV, da Lei 8.625/1993).

Nessa intelecção, Décio Gomes afirma que “a ação civil pública surge como especial ferramenta de efetivação do dever prestacional estatal” no que tange à segurança pública, eis que ostenta a natureza inconfundível de direito difuso, consoante a inteligência do art. 81, I, da Lei 8.078/1990 e do art. 1.º, IV, da Lei 7.347/1985. Tal prestação deverá ser exigida do Estado-membro, quando “a ameaça de lesão à liberdade e/ou à vida atinja a população da unidade federativa, e à União Federal, na medida em que afetadas são as instituições públicas”.60

Também a mobilização da sociedade para a edição de políticas públicas é um processo cuja construção pode ser facilitada ou estimulada pelos membros do Ministério Público. Denise Tarim afirma que para a democracia ser “uma realidade em nosso País, é importante que haja a apropriação pela cidadania dos direitos previstos na Constituição, o que possibilitará participação efetiva nas decisões políticas”. Complementa, aduzindo que as audiências públicas são indispensáveis para se detectar as reais necessidades do povo, as quais vivem em constante mutação. “Daí a importância de um eficaz planejamento estratégico das políticas públicas e de um Ministério Público combativo e atuante para a realização das referidas políticas”.61

Na mesma linha de raciocínio, pode-se dizer que o Ministério Público está legitimado a “desenvolver programas” em parceria com outros atores sociais que tenham por finalidade a prevenção de crimes. Já existem, nessa esteira, algumas iniciativas, como exemplifica o Programa de Redução de Danos Sociais – RDS,62 realizado no subúrbio ferroviário de Salvador pelo Ministério Público do Estado em parceria com a Universidade Federal da Bahia.

Ele surgiu com o escopo de desenvolver uma estratégia que permitisse identificar as causas geradoras dos conflitos daqueles bairros, além de implementar técnicas legais para o seu enfrentamento eficaz, visto ser uma das regiões aonde vinha ocorrendo um número expressivo de mortes por homicídio.

Trata-se de programa que bem atende à “Nova Prevenção”, porque foca na dimensão social e territorial do problema. O RDS visa à formação da cidadania por parte dos jovens para que possam se dispor a “discutir e promover a melhoria da qualidade de vida de sua própria comunidade”. Busca também aperfeiçoar as “relações interpessoais, fortalecer as regras de convivência e solidariedade, encorajar o espírito crítico, a responsabilização interpessoal e a autonomia, estimulando ações e mecanismos de resolução de conflitos”.

Outro exemplo de prática que envolve a parceria do Ministério Público estadual com importantes setores da sociedade civil e o Ministério do Turismo está se realizando na capital baiana com relação à prevenção do turismo sexual de crianças e adolescentes. Ela visa coibir o ilícito no período dos jogos da Copa do Mundo, através da realização de oficinas que formam agentes multiplicadores, e que se destinam a criar óbices na exploração sexual de crianças e adolescentes.63

Trata-se de um tipo de programa que também se alinha ao conteúdo geral da “Nova Prevenção”, porque se realiza através de vários agentes sociais de competências diferentes; mas é imprescindível que tenha prosseguimento após a Copa do Mundo, destinando-se a prevenir delitos desse jaez em qualquer tempo.

Campanhas diversas têm sido capitaneadas pela Instituição baiana, na área da infância e juventude, que têm por escopo promover a conscientização da sociedade para denunciar abuso sexual de menores, venda de bebida alcoólica para crianças e adolescentes e bullying. A campanha “Não bata, eduque”, por exemplo, objetiva evitar a prática de castigos físicos por seus representantes legais contra crianças e adolescentes, tratos. Mas não se pode perder de vista que essas campanhas se dirigem ao ilícito já praticado, ou seja, não o previnem na gênese. Contudo, em se tratando de crimes de prática reiterada, as aludidas campanhas possuem moderada eficácia preventiva.64

Digna de destaque também foi a criação da “Promotoria Comunitária”, no Estado de São Paulo, iniciada em Santo Amaro, na zona sul da capital do Estado, a qual vem sendo implantada em outros municípios e se destina a contribuir para a redução dos índices de criminalidade. Trata-se de um trabalho do Ministério Público paulista realizado em parceria com a Polícia Civil, a Polícia Militar e a sociedade civil, por meio de medidas que envolvem a comunidade, como por exemplo, o fechamento dos bares às 22 hs.65

No Espírito Santo, foi criada uma “Promotoria de Justiça de Prevenção de Crimes” na Grande Vitória, através do Plano de Ação CACR, do Centro de Apoio Operacional Criminal, no ano de 2006, com o objetivo de inserir o Ministério Público nas questões relacionadas à Política Criminal, valendo-se de uma atuação notadamente preventiva com o escopo de promover estratégias de atuação do Estado em relação aos problemas da criminalidade e da segurança pública. Trata-se de uma iniciativa pioneira no âmbito da Instituição Ministerial, que bem demonstra o início de uma conscientização, por parte do Parquet, de suas funções nessa esfera.66

A campanha “O que você tem a ver com a corrupção?”, proposta pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (Conamp) e o Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais (CNPG), tem por finalidade ajudar na prevenção de ocorrência de novos atos de corrupção e a consequente diminuição dos processos extrajudiciais e judiciais, por meio da educação das gerações futuras, estímulo a denúncias populares e punição de corruptos e de corruptores.67

É um projeto que possui dupla via: além de visar à punição dos corruptos e corruptores, destina-se a educar e estimular as novas gerações, mediante a construção, em longo prazo, de um Brasil sério e mais justo, ao destacar o papel fundamental das condutas diárias que serão fonte de exemplo para os jovens.

Sem dúvida que os programas dirigidos à revisão de atitudes, valores e pautas sociais de comportamentos humanos, como o apontado, são por demais importantes na prevenção da criminalidade, eis que os valores profundos realmente vivenciados numa sociedade operam num liame de correlação inevitável com a consequente criminalidade que desponta no seu seio.68 O Ministério Público deu um passo à frente quando estabeleceu tal meta preventiva, pois somente o bom exemplo pode educar com dignidade. Induzir políticas públicas ou comunitárias baseadas na revisão de valores é contribuir de forma legítima para a paz social.

Todavia é importante reconhecer, que, além de induzir e promover ações que visem à implantação de políticas públicas e de partilhar tarefas com a sociedade, todas destinadas à prevenção de crimes, o Ministério Público também possui atribuição para fiscalizar a implementação de ações de iniciativa do Poder Executivo. Ilustre-se com o Programa Nacional de Segurança Pública (Pronasci), que vem sendo desenvolvido pelo Ministério da Justiça (Governo Federal), no enfrentamento à criminalidade do País, em vários Estados, o qual poderá ser, nessa intelecção, fiscalizado pelo Parquet.69

Em semelhantes casos, os membros do Ministério Público, em suas comarcas, verificam como estão sendo implantados os projetos, sob o aspecto legal, e analisam, com o auxílio de técnicos especializados, seus resultados. Isto é possível em face da Constituição Federal (LGL\1988\3) ter conferido autonomia ao Parquet, como já citado, além de ter estabelecido um regime jurídico próprio, com prerrogativas, garantias, deveres e vedações, permitindo o seu exercício funcional de forma independente.

Nesse sentido, explica Luiza Cristina Fonseca Frischeisen:

“O papel do Ministério Público é verificar se as políticas públicas estão sendo implementadas de acordo com a lei e se estão adequadas à norma constitucional, inclusive avaliando se os percentuais de investimento previstos pelo orçamento estão sendo obedecidos.”70

Todavia, verifica-se que existem poucas ações coordenadas pela Chefia da Instituição com a finalidade de prevenir a prática de crimes, sendo que a grande maioria delas se constitui em iniciativas isoladas de algumas promotorias e, muitas, são baseadas quase que exclusivamente em ações repressivas, que não visam à prevenção do delito em sua origem.

A política criminal repressiva, além de estar causando altos custos sociais e econômicos, não vem se mostrando eficiente no combate à criminalidade. Esta diretiva, maniqueísta por excelência, caminha, pois, na prorrogação da ultrapassada “racionalidade penal moderna” alhures mencionada, e se contrapõe, sobremaneira, à própria defesa da cidadania a que o Ministério Público é fadado constitucionalmente.

Tal concepção penetra sutilmente a Instituição, de forma a conferir à área criminal a ideia de que aqueles que foram captados pelo sistema penal pertencem a uma subclasse de cidadãos, o que fere de morte a lógica racional interna das atribuições ministeriais que se evidenciam pela defesa irrestrita dos direitos fundamentais, e não se coaduna com os princípios que regem o Parquet.

Emile Durkheim chamou a atenção, ao elaborar as “Regras do Método Sociológico”, que os fatos denominados de “correntes sociais” vêm sempre de fora e “são capazes de arrebatar a nossa vontade e, quando nos entregamos a eles, sem reserva, não sentimos a pressão que exercem sobre nós”, do que deduz sermos então “vítimas de uma ilusão que nos faz crer que elaboramos, nós mesmos, o que se impôs a nós de fora”.71

A reflexão de Emile Durkheim é pertinente à medida que a Instituição, aqui utilizada numa analogia ao indivíduo, está imbuída de valores sociais que não lhes pertence, e precisa despertar sua consciência interna no sentido de agir de forma coerente com todas as suas atribuições, constituindo-se a legítima prevenção, ao contrário da repressão, diuturnamente ostentada pela mídia, em fato gerador da inclusão de grupos sociais vulneráveis.

Não se pode perder de vista que a Instituição está, pois, impregnada de conceitos punitivos que pertencem, na atualidade, igualmente à “opinião pública”, uma das diversas tramas discursivas da mencionada “racionalidade penal moderna”, que vem exigindo mais “punição” ao invés de “prevenção” na prática de crimes. Tal pensamento, além de orientar a busca, pelo Parquet, da aplicação judicial de uma pena aflitiva, cega-lhe o poder de visão, muitas vezes, para a possibilidade de utilização de suas amplas atribuições no campo da prevenção de delitos.

Em face dessa constatação, pensa-se que uma real interação entre os representantes do Ministério Público que atuam nas áreas cível e de difusos, com aqueles da área criminal pode ser uma solução viável para essa conscientização. O Parquet é uno e indivisível, e as experiências dos membros de uma esfera são importante fonte de diagnóstico para o “agir” dos demais. Podem ser definidas, assim, regras de cooperação e troca de serviços com o escopo de montar-se uma estratégia integrada de atuação preventiva de crimes.

Mas não é só. Será de grande utilidade a realização de estudos aprimorados de criminologia, que podem ser produzidos por técnicos habilitados, através de convênios da Instituição com entidades públicas e/ou privadas, com o objetivo de conhecer a realidade das diversas comunidades em que os membros do Ministério Público atuam para, de posse desses dados, estabelecer estratégias preventivas.

Registre-se que dados coletados sobre delitos já praticados funcionam como verdadeiros indicadores sociais, na medida em que a observação empírica da realidade revela uma clara relação entre os baixos índices de desenvolvimento humano e os altos índices de criminalidade.72

Com o Poder Legislativo, é oportuno que o Parquet estabeleça um diálogo profícuo, com os fins de fornecer suporte prático embasado em sua própria experiência de realidade social para uma possível edição de leis que venham contribuir na prevenção de crimes.

O diálogo é também imprescindível com o Poder Executivo. Constitui o passo inicial para a futura adoção de políticas públicas que se dirijam à verdadeira promoção da paz social.

Essas políticas públicas podem ser ilustradas como: a implantação de “policiamento orientado para a solução de problemas” (já abordado quando se tratou da Nova Prevenção), de Conselhos de Segurança,73 de Pesquisas de Vitimização,74 de programas que procurem reduzir os fatores de risco à prática de violência contra crianças e adolescentes (maus-tratos, abuso sexual, abandono e negligência),75 de programas reabilitadores para jovens que fazem uso de drogas e/ou que participem de gangues, campanhas de desarmamento, programas preventivos relativos à violência doméstica, racismo, homofobia, crimes de oportunidade, educação para o trânsito e outros que se façam necessários.

É importante ainda que o Ministério Público participe ou atue no sentido de reforçar programas de inclusão social de grupos vulneráveis, com especial atenção aos jovens que residem em áreas de risco, através da indução de políticas públicas voltadas à implementação de atividades esportivas, dança, oportunização de trabalho, cursos profissionalizantes, de forma a desenvolver relações de “pertencimento” e integração à sociedade.

Tais propostas encontram respaldo no fortalecimento do controle social informal proposto de T. Hirschi, e essas práticas podem, perfeitamente, ser orientadas e acompanhadas pelo Ministério Público.

Não se pode esquecer que a prevenção de crimes está na linha das diretrizes da ONU, que reconhece a necessidade da adoção de políticas preventivas através de abordagens “participativas, colaborativas e integradas, que incluam todos os envolvidos e a sociedade civil”, e evidencia, para o múnus, a importância do fortalecimento das parcerias público-privadas, consoante se pode constatar da “Declaração de Salvador”, emitida no 12.º Congresso das Nações Unidas sobre Prevenção ao Crime e Justiça Criminal. In verbis:

“28. Enfatizamos a necessidade de que todos os Estados tenham planos de ação locais e nacionais para a prevenção do crime e que estes levem em conta, inter alia, os fatores que posicionam certas populações em locais de alto risco de vitimização e/ou infração penal e que de uma forma plena, integrada e participatória, baseiem-se nas melhores informações disponíveis e em melhores práticas. Enfatizamos que a prevenção criminal seja um elemento integrante das estratégias para fomentar o desenvolvimento econômico e social de todos os Estados.”76

Verifica-se, assim, que os princípios primordiais da Nova Prevenção, consubstanciada na “interagencialidade”, foram abrigados na Declaração de Salvador, e o Ministério Público se legitima como um dos parceiros de competência ímpar para a realização do novo paradigma de prevenção de delitos.

Sem dúvida que o equilíbrio da difícil missão de prevenir a criminalidade, em vista dos diversos fatores que envolve, somente pode ser pretendido mediante múltiplas intervenções, através de áreas distintas e de maneira transversal.77

Não se pode imaginar, todavia, que o crime poderá ser de todo extirpado da sociedade humana. Como afirmou Claus Roxin “nunca será possível acabar completamente com a criminalidade”.78 Contudo, o Estado deve criar políticas públicas de prevenção e orientar a sua implementação. Ademais, os custos econômicos e sociais da prevenção são extremamente menores do que os da repressão.79 Porém, para prevenir é preciso acreditar na redução da criminalidade através de ações que a evitem na gênese.

Daí sobressair-se o importante papel do Ministério Público, como agente político, guardião dos interesses sociais e individuais indisponíveis, na prevenção de delitos. Sabe-se que a área da prevenção de crimes é nova para a Instituição, que sempre agiu após a prática do ilícito na movimentação da ação penal pública e o seu acompanhamento processual, mas é indispensável que a sua atuação caminhe sob o novo paradigma. Todos estarão ganhando nessa empreitada. Eis o grande desafio do Parquet do século XXI.

5. CONCLUSÃO

1. A Constituição Federal de 1988 confiou ao Ministério Público papel político de extrema importância na construção do novo Estado Democrático de Direito ali inaugurado. Para tanto, conferiu-lhe, em compasso com as leis infraconstitucionais (LC 75/1993 e Lei 8.625/1993 – Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (LGL\1993\31)), mecanismos de ação judicial e extrajudicial para a proteção e efetivação dos direitos sociais e individuais indisponíveis inexistentes na legislação pretérita. Com isso, percebe-se que foi outorgada à Instituição a tarefa de utilizar o direito como instrumento de transformação da realidade social.

2. Quando o Poder Público deixa de agraciar a sociedade com a implementação de programas que se destinem à consecução dos direitos fundamentais, o Ministério Público está legitimado a promover as ações pertinentes, tanto no âmbito extrajudicial como no judicial, para restabelecer o necessário respeito à Carta Magna (LGL\1988\3).

3. Faz parte das atribuições do Ministério Público a sua participação em todos os assuntos ligados ao fato criminoso e à segurança pública, entendida como direito fundamental, a começar pela prevenção, seja administrativamente, através de contatos com órgãos oficiais, seja judicialmente, por meio da ação civil pública. Os membros do Parquet contam ainda com outros instrumentos jurídicos, como o inquérito civil, a recomendação, as audiências públicas e os termos de ajustamento de conduta.

4. Constata-se, hodiernamente, que o sistema normativo penal não vem conseguindo garantir a proteção dos bens jurídicos da maioria da população. O efeito dissuasório da pena está sendo substituído, com sucesso, por novas formas de prevenção, as quais se caracterizam por agir diretamente na raiz do conflito.

5. A Nova Prevenção, hipótese teórica introduzida no início dos anos de 1990, pela Revista Sicurezza e Território, dirigida por Massimo Pavarini, faz parte de uma interpretação interdisciplinar, que visa postular a transversalidade das políticas públicas, a serem orientadas para a segurança dos cidadãos. Através dessa nova forma de prevenção, que se funda na interagencialidade, o Ministério Público encontra um norte para promover a prevenção de crimes em parceria com a sociedade civil e o Poder Público.

6. A indução e fiscalização de políticas públicas necessárias à prevenção de crimes também integram o arsenal das atribuições ministeriais, e se destinam a reduzir a violência e criminalidade em geral, através do fortalecimento do controle social informal, como proposto por T. Hirschi. A repressão, que se perfaz pelo acionamento da máquina estatal, só se justifica se, depois de esgotadas as instâncias preventivas, não foi possível evitar o delito.

7. A implantação de um policiamento orientado para a solução de problemas, de Conselhos de Segurança, de Pesquisas de Vitimização, de programas que procurem reduzir os fatores de risco à prática de violência contra crianças e adolescentes (maus-tratos, abuso sexual, abandono e negligência), de programas reabilitadores para jovens que fazem uso de drogas e/ou que participem de gangues, campanhas de desarmamento, programas preventivos relativos à violência doméstica, racismo, homofobia, crimes de oportunidade, e de educação para o trânsito são exemplos de programas de prevenção da criminalidade, da competência do Poder Executivo que podem ser induzidos e fiscalizados pelo Ministério Público.

Conhecendo-se, pois, o arsenal de atribuições do Ministério Público, guardião dos interesses sociais e individuais indisponíveis, imagina-se que ele já realiza muitas ações dirigidas à prevenção de crimes, pois trabalha em prol da cidadania, infância e juventude e outros direitos difusos e coletivos, que repercutem direta ou indiretamente na prevenção de delitos.

Todavia, é preciso reconhecer a necessidade de avançar muito mais, através de um trabalho integrado de seus membros, em nível institucional, o que irá permitir o diagnóstico das necessidades da sociedade e implementar um plano de ação, que envolva a área federal e estadual, e possibilite movimentar a máquina estatal e a comunidade, de forma legítima, no sentido da produção de ações eficazes que venham a criar obstáculos ao cometimento de ilícitos penais.

Está lançado, assim, o desafio da Instituição, neste século, sob o paradigma da Nova Prevenção de Crimes.

6. REFERÊNCIAS

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Baratta, Alessandro. Criminologia crítica e crítica do direito penal: introdução à sociologia do direito penal. 2. ed. Trad. Juarez Cirino dos Santos. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1999.

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